Slik ble en arealnorm uten forankring i forskning norsk standard

Publisert:21. september 2018Oppdatert:21. september 2018, 06:00
Aktivitetsbaserte kontorløsninger med få enkeltkontor blir standard med en arealnorm på 23 kvadratmeter. Foto: Peter Bennetts

Paul Chaffey hevder at arealnormen som vil gjelde for nye, statlige bygg er basert på forskning. Men regjeringen kan ikke vise til noen konkret, nøytral forskningsgjennomgang.

Mens julefreden var i ferd med å bre seg over landet sendte regjeringen den 17. desember 2015 ut et dokument med tittelen «Rundskriv om normer for energi- og arealbruk for statlige bygg». I den korte teksten står det at statlige kontorarbeidsplasser i fremtiden skal klare seg med 23 kvadratmeter bruttoareal per ansatt. Hver arbeidsplass skal uansett ha 6 kvadratmeter gulvareal.

Førjulshilsenen betyr en revolusjon for norske, offentlige arbeidsplasser: Med 23 kvadratmeter totalt er det i praksis umulig å lage cellekontor til alle. Det er plass til selve kontorene, men dersom en går for cellekontor med én ansatt i hvert, blir det ikke nok plass til møterom og andre nødvendige fellesareal.

Basert på forskning?

Etter hvert har debatten tatt av, særlig rundt regjeringskvartalet og i universitets- og høyskolesektoren, der ansatte protesterer høylytt mot å måtte flytte fra enekontor til åpne landskap eller såkalte aktivitetsbaserte kontorløsninger, der ansatte kan flytte mellom ulike arbeidsstasjoner, som stillerom, møterom eller arbeidsstasjoner i større eller mindre åpne landskap.

Men hva baserte Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) det kontorlandskapsomveltende rundskrivet på? Har man tenkt på effekter på trivsel, helse og effektivitet? Og var beslutningen forskningsbasert?

Forskere: Cellekontor best

Overlege Jan Vilhelm Bakke i Arbeidstilsynet har sammen med førsteamanuensis ved UiO og arbeidspsykolog Knut Inge Fostervold gått gjennom alt de har funnet av fagfellevurdert litteratur om cellekontor, åpne landskap og aktivitetsbaserte kontorløsninger. Gjennomgangen har munnet ut i en konklusjon om at cellekontor fungerer best for konsentrasjonskrevende arbeid, mens andre, åpnere løsninger kan være en fordel for ansatte som jobber med repetitive oppgaver. 

I en kronikk i På Høyden har de oppsummert noen av funnene i forskningen, og advarer mot at aktivitetsbaserte kontor kan gi betydelig mindre effektivitet, og mindre tilfredse medarbeidere: I forskningslitteraturen er det oftest cellekontor som kommer ut som vinneren i de tilfellene det er snakk om konsentrasjonskrevende arbeid.

Gjennomgangen til Bakke og Fostervold har skjedd fordi Arbeidstilsynet ønsker å skaffe seg kunnskap om den store endringen i kontortype, og hvilke effekter det kan få på blant annet helsen til offentlig ansatte. Men Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ikke benyttet seg av kompetansen til Arbeidstilsynet eller Universitetet i Oslo, men i stedet lyttet til arkitektkontor, konsulentselskap og egne krefter.

Chaffey: Langt over normene

KMD ved Paul Chaffey svarer dette om hvorfor de ikke har brukt Arbeidstilsynet eller andre offentlige organ for å vurdere effektene av ulike kontorløsninger:

– I nytt regjeringskvartal er Arbeidstilsynets forskrift nøye vurdert og fulgt opp i arbeidet. Vi ligger langt over de normer som er nedfelt i forskriften. Det er derfor ingen grunn til å ta Arbeidstilsynet med på råd. Arbeidstilsynets rolle er å fastsette regelverk, informere om rekkevidden av reglene og drive tilsyn med det som skjer i arbeidslivet. Vi har også fått utført en omfattende litteraturgjennomgang, der helseeffekter har vært et viktig moment, skriver Chaffey.

– Tar ikke stilling

Han viser også til at arealnormen ikke tar stilling til hvilken type kontorlandskap et offentlig organ trenger.

– Instruksen stiller ikke krav om hvilke kontorløsninger eller arbeidsformer som velges i de ulike byggene. Det ansvaret ligger til det enkelte departement som planlegger oppføring av et nytt statlig bygg. Normen tillater stor grad av fleksibilitet. 23 kvadratmeterskravet ligger fast, men det enkelte departement har store muligheter til å skreddersy bygget til den enkelte virksomhet. Det er også mulighet til å dispensere fra selve arealkravet – hvis det viser seg å være nødvendig, skriver Chaffey.

– Er KMD sikre på at aktivitetsbaserte kontorløsninger er bedre enn tradisjonelle cellekontor, både med hensyn til effektivitet og helsen til de ansatte?

– For Regjeringskvartalet har vi valgt aktivitetsbaserte arbeidsplasser da vi mener det er en løsning som gir god balanse mellom departementenes behov, ulike arbeidsoppgaver, kostnader og miljø. Det er ikke noen entydig forskning som konkluderer med at en type kontorløsning er bedre enn en annen. Når det gjelder andre statlige bygg, tar KMD ikke stilling til eller stiller krav om hvilke kontorløsninger som velges.  Det ansvaret ligger til det enkelte departementet som planlegger oppføring av et statlig bygg, skriver Chaffey.

Ingen konkrete referanser

Men når På Høyden ber kom konkrete referanser til dokument eller annet som viser at forskning underbygger arealnormen, må Kommunal- og moderniseringsdepartementet melde pass:

«Arbeidet med arealnorm har vært en pågående prosess fra høsten 2013. En viktig del av prosessen har vært å gjennomgå den forskningen som finnes. Her viser jeg til svaret du fikk i mailen mandag og de lenker du selv viser til. Vi har ikke noe ytterligere å tilføye i denne saken» svarer nestleder Anne Marit Schiong ved kommunikasjonsenheten til Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Rom og funksjonsprogram

Dokumentasjonen som På Høyden har vist til, og som departementet mener kan underbygge at 23 kvadratmeter brutto er nok plass til alle typer statlige kontoransatte, er kapittel 5 av Vedlegg nr. 3 til Rom og funksjonsprogrammet til regjeringskvartalet.

«Forskningen er ikke entydig» er et viktig poeng i denne gjennomgangen. At de ansatte kan påvirke det fysiske arbeidsmiljøet sitt blir understreket som en viktig faktor for både prestasjon og helse. Men gjennomgangen konkluderer ikke med om cellekontor, åpne landskap eller aktivitetsbaserte kontorlandskap er best. Rom og funksjonsprogrammet til regjeringskvartalet hadde nemlig arealnormen som forutsetning, og forfatterne har derfor ikke gått inn på løsninger med cellekontor, slik forfatteren Kjersti Bjørkeng Stordal tidligere har forklart i På Høyden. Forskningsresultat som er positive til cellekontor er av samme grunn ikke lagt særlig vekt på i forskningsgjennomgangen.

Rom- og funksjonsprogrammet til regjeringskvartalet er dessuten datert 1.11.2016, altså et knapt år etter at arealnormen ble offentliggjort 17.12.2015.

Dokumentasjonen departementet hevder gir dekning for å si at forskning støtter at det er forsvarlig å innføre arealnormen har altså både et utgangspunkt som utelukker andre løsninger enn nettopp arealnormen, og rapporten ble publisert lenge etter at avgjørelsen er tatt.

Arbeidsgruppe vurderte forskning

Men det finnes et dokument med en gjennomgang av noe av forskningen på området, som forelå før arealnormen ble innført i desember 2015. I april 2014 kom dokumentet Arbeidsformer i fremtidens regjeringskvartal – miljø, teknologi og samhandling. I denne finnes det en 15 siders oppsummering av forskning i kapittelet «Hva sier forskningen om utviklingen av kontorarbeidsplasser?»

Arbeidsgruppen besto av en gruppe ansatte fra departementene, Statsbygg og Difi, og de har selv stått for gjennomgangen av forskningen. Fagfellevurderte og ikke fagfellevurderte artikler og andre publikasjoner ble vurdert om hverandre, og oppsummeringen konkluderer med at forskningen er sprikende. Det blir lagt særlig vekt på at det er mer forstyrrelser og støy i åpne løsninger, men også at de kan legge til rette for mer samhandling. Forskningen viser at løsningene må være tilpasset ulike arbeidsoppgaver, og at gode prosesser er nødvendige.

Skulle utvikle nye arbeidsformer

Et av medlemmene i arbeidsgruppen var Kalle Bilstad, som da var ekspedisjonssjef i Arbeids- og sosialdepartementet. Han kjenner ikke til at det på det tidspunktet forelå annen forskningsgjennomgang utover rapporten han selv var med på å lage, og som ble presentert på et allmøte for alle ansatte i departementene 23. april 2014.

Selve gjennomgangen var det medlemmer av arbeidsgruppen som sto for, og særlig gjennomgangen av forskningen ble utført av Inger Johanne Sundby, som nå er pensjonist fra Difi.

– Utgangspunktet vårt var å se på nye arbeidsformer, og se hvordan disse ville kunne endres fremover. De fysiske strukturene burde legge til rette for dette og i hvert fall ikke være til hinder for nye arbeidsformer, sier hun til På Høyden.

Men arealnormen, som senere ble innført, var ikke et viktig tema.

– Det var ikke en stor diskusjon rundt arealnormen i vår arbeidsgruppe, men Statsbygg har jobbet mye med det, sier Sundby.

Bygger på utenlandske normer

En sentral del av arbeidsgruppens arbeid er gjennomgangen av hva som er gjort i andre land, og de har oppsummert tilstanden i Belgia, Danmark, Estland, Finland, Nederland og Sverige.

Ifølge rapporten er det i mange av disse landene satt arealnormer som er lavere enn den nye, norske normen. Det blir dessuten satset på hjemmekontor, slik at man kan ha underdekning av arbeidsstasjoner hos de ulike offentlige etatene. I motsetning til de fleste andre av landene som er undersøkt, så har Sverige valgt å ikke innføre noen norm for arealeffektivisering. En av grunnene er at gevinsten ved å lage nye kontorløsninger har blitt vurdert som mindre enn risikoen ved å gå imot de ansattes ønsker.

– Vi studerte mye det som hadde vært gjort i andre land. Jeg prøvde å grave frem så mye forskning som mulig, men det sprikte i alle retninger, sier Sundby.

Gruppen diskuterte både cellekontor og åpne landskap, og cellekontor er nevnt i forskningsgjennomgangen, blant annet ved at det er betraktelig mindre sykdom ved cellekontor, og at konsentrasjonen er bedre, men det er mindre kommunikasjon mellom de ansatte.

Sju elever fra videregående skole i Oslo var også en del av kunnskapsgrunnlaget for rapporten, utifra en ide om at ungdommene var fremtidens ansatte. Gjennom den vesle organisasjonen UNGnovasjon, ga ungdommene innspill som skulle speile hvordan kommende generasjoner vil ønske å jobbe, og de foreslo blant annet irisskanning for adgangskontroll, og at de ansatte kan jobbe på tablets for å være fleksible og mobile.

Blanding av mye rart

Overlege Jan Vilhelm Bakke i Arbeidstilsynet har vært med på å gjennomføre en omfattende, uavhengig litteraturgjennomgang av ulike kontorløsninger, og kjenner også til innholdet i rapporten fra arbeidsgruppen.

– Den forskningsgjennomgangen er en blanding av mye rart, og det er uklart hvor mye av materialet som er publisert i fagfellevurderte tidsskrift. Det er mye av dette som ikke kan brukes i en seriøs helserisikovurdering, sier Bakke til På Høyden.

I tillegg mangler det referanser til flere vesentlige arbeider.

I rapporten blandes studentoppgaver, fagfellevurderte forskningsartikler og avisartikler fra dinside.no og BBC om hverandre, med tilsynelatende like stor vekt.

Ikke vitenskapelig forankret

Rom- og funksjonsprogrammet til regjeringskvartalet og rapporten Arbeidsformer i fremtidens regjeringskvartal – miljø, teknologi og samhandling er altså de to eneste dokumentene som vurderer forskningen rundt kontorløsninger, og om det er en god ide å sette en norm for statlige kontorarbeidsplasser. Den første er produsert etter at arealnormen ble innført, og med normen som forutsetning. Den andre likestiller avisartikler om kontorlandskap og fagfellevurdert forskning om temaet.

– Hva sier dette om grunnlaget for avgjørelsen om å innføre arealnormen?

– Dette er ikke vitenskapelig forankrede helserisikovurderinger som holder en standard jeg anser for å være tilstrekkelig for å konkludere. Etter mitt skjønn burde det vært gjort en mye bedre jobb med helserisikovurderingen.

Bakke minner også om at organet der han jobber, og som har ansvar for å passe på helsen til norske arbeidstakere, ikke følger arealnormen på 23 kvadratmeter bruttoareal (BTA).

– I Arbeidstilsynet har vedtatt at vi skal ha en norm på 32 kvadratmeter bruttoareal for våre ansatte. Det avgjørende er ikke bruttoarealet, men om arbeidsmiljølovens krav til arbeidsmiljø oppfylles, sier han.

Meld deg på vårt nyhetsbrev og få oppdateringer rett til din e-post!

Abonner på På Høyden nyhetsbrev feed